​En esta oportunidad la Sala analizó  "la legalidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de devolución elevada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, respecto del impuesto predial pagado por los años 2012 a 2016".

Así las cosas le correspondió a la entidad establecer:

"si procede la devolución por pago de lo no debido del impuesto predial acreditado por la demandante, respecto de los bienes de su propiedad, en atención a la naturaleza jurídica de los mismos. En cuanto al argumento de la apelación relacionado con la violación del artículo 338 de la Constitución Política por parte del a quo, al tener como sujeto pasivo del IPU al Ministerio de Comercio, la Sala no se pronunciará, por tratarse de un argumento nuevo no incluido en la demanda". 

Estas fueron las consideraciones de la Alta Corporación: 

"Así, como lo ha sostenido la Sección «[…] por virtud del artículo 282 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), la Sala tiene vedado emitir un pronunciamiento sobre el particular, toda vez que se trata de un cargo novedoso que no fue planteado en las oportunidades procesales pertinentes (i.e. demanda, adición y corrección de demanda)» y que «la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación», en garantía del debido proceso y, los derechos de defensa y contradicción de la contraparte.

Sobre el impuesto predial unificado y contrario a lo señalado por el apelante -quien citó pronunciamientos del Consejo de Estado que indicaban que los bienes de la Nación no se gravaban con IPU-, la Sección, en sentencia del 29 de mayo de 2014, precisó que los bienes gravados con el impuesto discutido son:

«a)  Los inmuebles de los particulares.

En torno a la naturaleza de los bienes fiscales, la sentencia expuso que: 

«4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce. A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. […]

4.4.-  El impuesto predial, como se ha expuesto por esta Sección, es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.

Atendiendo tal naturaleza, es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio.

En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.

Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad». 

Esta tesis se reiteró en sentencia del 9 de marzo de 2017, que refirió «la posibilidad de gravar los bienes públicos con impuesto predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza jurídica del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro».  

Así, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal y los de uso público que sean explotados económicamente, pertenecientes a entidades públicas con personería jurídica de la Nación o a entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados por el impuesto predial, el cual estará a cargo de tales entidades.

En el caso concreto, el Tribunal avaló la legalidad de los actos acusados por considerar que los bienes del Ministerio de Comercio, bien sea por tratarse de bienes fiscales o de uso público explotados económicamente, están gravados con impuesto predial. 

Sobre el particular, le asiste razón al a quo, pues se reitera que i) los bienes fiscales están gravados con el impuesto predial pues «[…] el objeto imponible es la propiedad raíz, y este tipo de bienes se administra de igual forma a como lo hacen los particulares, pues al tratarse de fiscales también se ejerce el derecho de dominio y por tanto el uso y goce del mismo» y; ii) también lo están los bienes de uso público explotados económicamente, «en los términos del  artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro», sin que el demandante desvirtuara que sus bienes no pertenecieran a esas categorías (fiscales y de uso público explotados económicamente), a pesar de la carga probatoria que le correspondía, pues se limitó a afirmar que por ser de propiedad de la Nación, no podían gravarse con el impuesto predial unificado. 

De igual forma, la demandante no acreditó que sus bienes fueran de uso público, es decir, aquellos destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, que se encuentran al servicio de todos los habitantes en forma permanente, sobre los cuales no recae el impuesto discutido.

Por demás, obran en el expediente copias de los recibos de pago del impuesto, certificados de tradición y libertad y estados de cuenta detallados por predio, en los que se evidencia que los bienes de propiedad del Ministerio corresponden a locales comerciales, garajes y oficinas, considerados bienes fiscales sujetos al impuesto predial unificado.

Así las cosas, al estar los bienes gravados con el impuesto discutido, «era procedente el  cumplimiento de la obligación sustancial, es decir, el pago», con lo cual, como lo concluyó el Tribunal, no se configuró pago de lo no debido y no procede la devolución. En ese orden, la actuación acusada se ajustó a derecho. No prospera la apelación.

En consideración a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada.

Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso no se condenará en costas en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso". 

Ver aquí Sentencia Consejo de Estado 26866 de 2023.

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