​En esta oportunidad, el Consejo de Estado resolvió el siguiente problema jurídico: 

"El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en establecer si las actividades gravadas con la estampilla previstas en el numeral 2 del artículo 10 de la Ordenanza Nro. 473 del 2017, observan los parámetros fijados en la Ley 1685 de 2013 que autorizó el tributo, y la prohibición de doble tributación.​"

Así las cosas, la Sala consideró: ​

"1. El hecho generador de la Estampilla Pro Universidad del Pacífico.  

A la luz de los artículos 287.3, 300.4 y 338 de la Constitución Política, esta Corporación ha sentado un criterio reiterado según el cual la adopción de impuestos locales por parte de las respectivas entidades territoriales requiere siempre de la existencia previa de una ley que así lo autorice (i. e. ley de autorización). En ese sentido, la jurisprudencia de esta Sección ha reconocido que a dichas entidades «les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo a través de sus órganos de representación democrática, siempre que dicha competencia normativa sea ejercida dentro de los límites y conforme con los parámetros mínimos fijados por la ley de creación o autorización del impuesto».

Esos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo (i. e. el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible).

En este contexto, el artículo 1 de la Ley 1685 de 2013 autorizó a la Asamblea Departamental del Departamento del Valle del Cauca para ordenar, mediante acuerdo, la emisión de la estampilla Pro Universidad del Pacífico. En concordancia, el artículo 3 ibidem estableció que «Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla», la Asamblea Departamental del Valle del Cauca podía incluir «actividades comerciales o industriales que se realicen en los municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o aprovechamiento de sus recursos naturales o su posición estratégica». A su vez, el artículo 4 autorizó a ese órgano de representación popular para determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes «al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en la jurisdicción del departamento», y el artículo 5 precisó que la «obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos y hechos económicos que sean sujetos al gravamen que se autoriza por la presente ley».

El legislador utilizó una redacción similar en las leyes 71 de 1986 (que autorizo´ la emisión de la Estampilla Pro-Universidad de la Guajira), 26 de 1990 (que autorizo´ la emisión de la Estampilla Pro-Universidad del Valle), 122 de 1994 (que autorizó la emisión de la Estampilla Universidad de Antioquia de Cara al Tercer Siglo de Labor) y 334 de 1996 (que autorizo´ la emisión de la Estampilla Universidad de Cartagena). y al analizar su contenido, la Sala concluyó que estos tributos solo se causan cuando un funcionario de la respectiva entidad territorial interviene en el acto gravado.

En este caso concreto, se reitera que el artículo 3 de la Ley 1685 de 2013 expresamente autorizó a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca para incluir dentro de los hechos y actividades gravadas con la estampilla Pro Universidad del Pacífico a «las actividades comerciales o industriales que se realicen en los municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o aprovechamiento de sus recursos naturales o su posición estratégica».

Sin embargo, para la Sala, lo anterior no implica que dicha asamblea pueda gravar todas las actividades comerciales o industriales que se lleven a cabo en los municipios en donde exista una sede de la Universidad Pacífico, pues esa autorización debe ser interpretada en armonía y de forma sistemática con los artículos 4 y 5 de la misma Ley 1685 de 2013.

En ese orden de ideas, debe entenderse que la autorización prevista en el artículo 3 de la Ley 1685 permite a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca gravar con la estampilla Pro Universidad del Pacífico los actos relacionados con actividades comerciales o industriales que se lleven a cabo en los municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico, siempre y cuando en ellos intervenga un funcionario municipal o departamental, que son los competentes para adherir la respectiva estampilla, por mandato legal .

Descendiendo al caso concreto, se tiene que el artículo 7 de la Ordenanza Nro. 473 de 2017 definió el hecho generador de la estampilla Pro Universidad del Pacífico como la solicitud, suscripción o expedición de actos o documentos en los cuales se hace obligatorio el cobro de la estampilla, «así como la realización de alguna de las actividades industriales o comerciales gravadas». El artículo 5 ibidem estableció que el sujeto activo sería el Departamento del Valle del Cauca y, a su turno, el artículo 6 dispuso que serían sujetos pasivos las personas naturales o jurídicas que soliciten, suscriban o se beneficien de los actos gravados con la estampilla y, adicionalmente, aquellas «Personas Naturales o Jurídicas que realicen actividades Comerciales o Industriales en  los Municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o aprovechamiento de sus Recursos Naturales o su posición estratégica y cuya actividad económica está prevista en el Hecho Generador». 

El artículo 9 de la Ordenanza Nro. 473 de 2017 previó que la estampilla se causa en el momento de la suscripción o expedición del acto o documento gravado. Y, en cuanto a la base gravable y la tarifa, el numeral 2 del artículo 10 (norma acusada) dispuso lo siguiente:

«2. Actividades Gravadas: las Personas Naturales o Jurídicas que realicen Actividades Comerciales o Industriales que se realicen en los Municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o Aprovechamiento de sus Recursos Naturales o su Posición Estratégica, deberán liquidar y pagar en su declaración anual del Impuesto de Industria y Comercio a título de Estampilla Pro Universidad del Pacífico Omar Barona Murillo, una suma equivalente al cinco por mil (5x1000) de los ingresos brutos obtenidos en el respectivo año gravable».

A partir de este recuento normativo, la Sala observa que el numeral 2 del artículo 10 de la Ordenanza Nro. 473 del 2017 no identificó ningún acto o documento como gravado, con la intervención de un funcionario en la operación.

En efecto, en las actividades gravadas dispuestas en el norma acusada, no implican o involucran la emisión de ningún documento por parte de un funcionario departamental o municipal, como lo exigen los artículos 4 y 5 de la Ley 1685 de 2013.

Por el contrario, los artículos 6, 7 y 10 de la Ordenanza Nro. 473 de 2017 establecen que las personas naturales o jurídicas que realicen actividades comerciales o industriales en «los Municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o Aprovechamiento de sus Recursos Naturales o su Posición Estratégica», tienen la obligación de declarar y pagar la estampilla en los mismos plazos y condiciones para declarar y pagar el impuesto de industria y comercio. Esto quiere decir que el sistema de recaudo regulado en la ordenanza no está relacionado con la adhesión de una estampilla en un determinado acto documental asociado con la ejecución de actividades comerciales o industriales, sino en la presentación de una declaración.

En esas circunstancias, para la Sala es claro que, tal y como fue expuesto por el Tribunal, el hecho generador de la estampilla Pro Universidad del Pacífico definido en el numeral 2 del artículo 10 de la Ordenanza Nro. 473 de 2017 desconoció los parámetros establecidos por el legislador en la Ley 1685 de 2013, porque no determinó un acto documental en el que interviniera un funcionario departamental o municipal relacionado con la ejecución de actividades comerciales o industriales, sino que gravó la ejecución de «Actividades Comerciales o Industriales que se realicen en los  Municipios donde haya sede de la Universidad del Pacífico con utilización o Aprovechamiento de sus Recursos Naturales o su Posición Estratégica».

En conclusión, no prospera el cargo de apelación.

Lo anterior es suficiente para confirmar la nulidad del acto acusado ordenada por el Tribunal, y releva a la Sala para abordar los demás cargos de la apelación propuestos por la entidad demandada.

2. Decisión

Como quedó demostrado, el numeral 2 del artículo 10 de la Ordenanza Nro. 473 de 2017 vulneró las normas superiores en las que ha debido fundarse, en especial, la Ley 1685 de 2013.

Lo expuesto es suficiente entonces para confirmar la sentencia impugnada. 

Además, no se impondrá condena en costas porque se ventiló un asunto de interés público, tal como lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,"

​Ver aquí ​Sentencia Consejo de Estado 27455​ de 2023.

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