En esta ocasión, el Consejo de Estado resolvió el siguiente problema jurídico:
"1.1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo al cargo de
impugnación planteado por el demandante, en calidad de apelante único, contra la
sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Concretamente, la Sección debe definir si los rentistas de capital tienen la obligación de
afiliarse y cotizar al sistema de seguridad social integral en los subsistemas de salud y
pensión, en aras de determinar si los actos administrativos demandados que así lo
determinaron infringieron el principio de legalidad consagrado en el artículo 338 de la
Constitución."
Teniendo en cuenta lo anterior, estas fueron las consideraciones de la Sala:
"2. A modo de condensar los principales reparos sobre los que debe versar el juicio de esta instancia, el actor planteó como único cargo de apelación que el tribunal erró en el análisis normativo y aplicación de la Ley 100 de 1993 y las modificaciones efectuadas por la Ley 797 de 2003, lo que sustentó a través de cuatro argumentos. En primer lugar, los rentistas de capital no estaban legalmente obligados a «aportar» al sistema de protección social (SPS) por salud y pensiones, porque su actividad económica no correspondía a la prestación de un servicio ni tampoco a una obligación legal o reglamentaria con un empleador, pues no existe norma que los obligue a hacerlo. De manera que exigirle efectuar los aportes a pensiones, pues el sistema no permite hacer solo los de salud, vulneraba el principio de legalidad previsto en el artículo 338 de la Constitución. En segundo lugar, sostuvo que la afirmación del a quo respecto a que la obligación de los rentistas se da a partir de los artículos 156 y 157 de la Ley 100 de 1993 y en aplicación del principio de universalidad y el Decreto 1406 de 1999 fue «extensiva y sesgada», pues tales disposiciones eran exclusivas para el subsistema de salud.
Como tercer argumento, el apelante resaltó que la aplicación exclusiva del principio de universalidad desatendía la existencia de otros principios , como el de obligatoriedad, que distinguía como esencial el sistema de salud y el sistema de pensiones solo para las actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones; así, adujo que se aplicaron equívocamente, tanto el artículo 19, como los artículos 1.° y 3.° de la Ley 797 de 2003, equiparando el ingreso de los rentistas de capital a una modalidad de servicios. A esos efectos, alegó el apelante que los aportes obligatorios al sistema de pensiones únicamente eran exigibles cuando se prestara un servicio o realizara un trabajo, sin que mediara relación laboral o reglamentaria con quien los contrata y existiera una contraprestación en dinero; no obstante, la actividad realizada por el demandante fue el alquiler de vehículos automotores, la cual no configuraba un contrato de trabajo con un empleador ni la prestación de un servicio a quien se le arrendó el vehículo.
El cuarto argumento consistió en plantear que no todos los habitantes con capacidad de pago estaban obligados a aportar al sistema de pensiones, pues la DIAN y el Ministerio de Trabajo sostuvieron que algunas actividades económicas no estaban vinculadas al reconocimiento y pago de pensiones, hecho reforzado con una interpretación gramatical y sistemática al contenido de los artículos 4.° y 17 de la Ley 100 de 1993, pues tal labor hermenéutica evidenciaba que los aportes al mencionado sistema requerían la realización de actividades que provinieran de la ejecución de un contrato laboral o de prestación de servicios. Así pues, como los rentistas de capital no desarrollaban tales actividades, no les eran exigibles los aportes, sin perjuicio de eventuales obligaciones en el sistema general de salud. No obstante, el actor destacó que efectuar aportes a solo uno de los sistemas era jurídicamente imposible.
Por su parte, la demandada planteó que conforme con los artículos 15 y 157 de la Ley
100 de 1993, 2.º y 3.º de la Ley 797 de 2003, 15 del Decreto 3063 de 1989, 26 del Decreto 806 de 1998, 1.º del Decreto 1406 de 1999, y 1.º y 29 del Decreto 510 de 2003, los trabajadores independientes y rentistas de capital estaban obligados a afiliarse al régimen contributivo, así mismo, estos últimos debían aportar sobre los ingresos adicionales que percibieran en su actividad como trabajador dependiente. Además, apoyado en pronunciamientos de la Corte Constitucional y de esta corporación, señaló que el trabajador independiente es un «género» que incluye los rentistas de capital.
A su turno, el tribunal encontró los actos impugnados ajustados a la legalidad, por considerar que la obligación de aportar al Sistema de Seguridad Social se dio a partir de los artículos 156 y 157 de la Ley 100 de 1993 en aplicación al principio de universalidad, de donde se extrae la sujeción pasiva, al precisar que serán afiliados al régimen contributivo los trabajadores independientes con capacidad de pago, pues dada la amplitud de tal expresión «trabajador independiente» contenida en el artículo 157 de la Ley 100 de 1993,incluía a los rentistas de capital, conforme lo concluyó la Corte Constitucional en Sentencia C – 578 de 2009.
3. Resulta claro que las partes no discuten la calidad de rentista de capital del actor durante los periodos investigados ni el monto de los ingresos y/o costos para el cálculo del IBC, esto es, la base imponible de la obligación no fue cuestionada, sino únicamente la sujeción pasiva del actor a la contribución parafiscal por la realización de tal actividad (arrendamiento de vehículos automotores), en forma adicional a los aportes efectuados en calidad de «cotizante dependiente».
4. Considerando que la Sección Cuarta ha fijado un criterio de decisión en torno al tema tras el análisis de las normas que regulan la obligación de afiliación y aporte al sistema de seguridad social, se reiterará en lo pertinente dicha posición jurídica plasmada en varios precedentes, entre ellos, las sentencias del 01 de agosto de 2019, exp. 23379, CP: Milton Chaves García y del 29 de abril de 2021, exp. 25056, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello; reiteradas en el fallo del 24 de febrero de 2022, exp. 25204, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez, según las cuales, los rentistas de capital (entre otros), estaban obligados a cotizar o aportar al sistema integral de seguridad social por ser «personas económicamente activas que ejercen una actividad económica en forma personal y directa».
Además, «en virtud de los principios de universalidad y solidaridad, todos los habitantes de Colombia deben estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante el régimen contributivo, si tienen capacidad de pago, (…) lo que implica la sujeción pasiva a las contribuciones de las personas con capacidad de pago». Frente a la afiliación al sistema de pensiones, la Sala, en sentencia del 29 de junio de 2023, exp. 26364, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, precisó que «las letras a) y d) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señalaron como características de este que la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes» y que lo anterior implicaba «la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley».
Tal posición de la Sección Cuarta estuvo soportada en la sentencia C-578 de 2009 (MP: Juan Carlos Henao Pérez), en la cual, la Corte Constitucional precisó que «una interpretacio´n amplia de la expresio´n trabajador independiente (…) admite la inclusión de los rentistas de capital como obligados a cotizar o aportar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo el entendido que son personas económicamente activas que ejercen una actividad económica en forma personal y directa», lo cual también estaba reforzado con «el desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, pues, todas las personas con capacidad económica deben contribuir con el financiamiento del sistema». Adicionalmente, por medio de la sentencia C-663 de 1996 (MP: José Gregorio Hernández Galindo), la corporación señaló que «la afiliación contemplada para los trabajadores independientes no es un elemento exclusivo ligado a la libre opción individual de asegurar o no los propios riesgos sino una forma razonable de vincular a quienes precisamente gozan de capacidad de pago al eficaz funcionamiento del sistema de seguridad social».
Repárese en que, acorde con los artículos 1.° y 4.° de la Ley 100 de 1993, el sistema de seguridad social integral tiene como objetivo garantizar las prestaciones económicas y de salud de sus afiliados, así como procurar por la ampliación de la cobertura hasta lograr que toda la población pueda acceder al mismo. Además, dada su naturaleza progresiva se rige bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (artículos 2 y 3 ídem), esto es, con estricta observancia de lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Constitución. Bajo tales principios, en el caso del subsistema de salud, el artículo 156 letra b) de la Ley 100 de 1993 estableció que todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud; por su parte, el artículo 157.1 letra a) ídem incluyó a los «trabajadores independientes» dentro del grupo de afiliados de dicho subsistema de salud mediante el régimen contributivo. A su turno, en lo atinente al subsistema pensional, la ley estableció en sus artículos 13 y 15 ídem (modificados por los artículos 2.° y 3.° de la Ley 797 de 2003) que los «trabajadores independientes» (entre otros) debían afiliarse en forma «obligatoria» a este subsistema.
Ahora bien, a nivel reglamentario, no puede omitirse que la letra d) del artículo 26 del Decreto 806 de 1998 incluyó expresamente a los rentistas de capital como afiliados al régimen contributivo de salud, pues tal disposición goza de presunción de legalidad y tiene carácter obligatorio.
5- De conformidad con el derecho aplicable, a los efectos de establecer si el demandante, ahora apelante, estaba obligado a efectuar aportes a la seguridad social (salud y pensiones) , sobre los ingresos percibidos como rentista de capital (arrendamiento de vehículos), resultan relevantes los siguientes hechos:
En sus declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios de los años gravables 2008 y 2009 (ff. 16 a 17 caa), registró «ingresos brutos operacionales» por la suma de $342.533.000 y $710.913.000, respectivamente. Por su parte, el denuncio rentístico de la vigencia 2010 (f. 18 caa) reflejó «ingresos por honorarios, comisiones y servicios» equivalentes a $863.296.000.
El 29 de abril de 2013, la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 316 (ff. 21 a 27 vto. caa), el cual fue atendido por el actor mediante el Radicado nro. 2013-514-200891-2, del 24 de julio de 2013 (ff. 36 a 51 caa),frente al cual, sostuvo el apelante que obtuvo ingresos por «la explotación económica de sus vehículos (…) por lo que estos ingresos son recibidos en calidad de rentista de capital» (f. 37 caa). No obstante, el IBC «lo constituía única y exclusivamente su salario como empleado». Además, «en ningún momento se le indicó que debía soportar los costos de los ingresos».
Una vez agotado lo anterior, la unidad profirió la Liquidación Oficial nro. 294, del 09 de septiembre de 2013 (ff. 52 a 61 caa), donde concluyó que el demandante incumplió con el deber de afiliación y pago de los aportes al sistema de protección social durante el periodo comprendido entre el septiembre a diciembre de 2008 y todos los períodos de los años 2009 y 2010, en virtud de los ingresos percibidos como rentista de capital. Asimismo, precisó que la decisión «se limitaba únicamente a los ingresos y aportes percibidos como rentista de capital».
El actor interpuso el correspondiente recurso de reconsideración en contra de la prenotada decisión a través del Radicado nro. 2013-514-275605-2, del 15 de octubre de 2013 (ff. 65 a 66 vto. caa). En términos generales, afirmó que ostentaba la calidad de «asalariado que recibía otros ingresos en calidad de rentista de capital» y reiteró los argumentos presentados en la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir. Sin embargo, la UGPP confirmó el contenido de la decisión impugnada (ff. 67 a 73 vto. caa).
De acuerdo con la postura reiterada de la Sección Cuarta, en su calidad de rentista de capital, el demandante estaba obligado a efectuar aportes sobre los ingresos percibidos por el arrendamiento de los vehículos a los subsistemas de salud y pensión. Sobre este último, se resalta que los principios de solidaridad y universalidad incorporados dentro del sistema de protección social son predicables respecto de todas las personas con capacidad económica, quienes deben contribuir a su financiamiento. Así, no encuentra la Sala que el tribunal hubiera errado en su análisis, pues los actos impugnados se encuentran ajustados a la legalidad, dado que la determinación de la sujeción pasiva de la contribución parafiscal deviene de la ley.
No prospera el cargo de apelación, por lo que se impone confirmar la providencia impugnada.
Por no estar probado en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme al artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,"
Ver aquí Sentencia del Consejo de Estado 26193 del 2023.
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