En esta oportunidad, el Consejo de Estado resolvió recurso de apelación, señalando los siguientes problemas jurídicos:
"En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala determinar si la
sociedad demandante era sujeto pasivo del impuesto predial unificado para el año
2012 en el Distrito Capital de Bogotá, en su calidad de concesionaria para el
mantenimiento de las pistas I y II del Aeropuerto Internacional El Dorado.
En caso de respuesta afirmativa, deberá determinar: i) si el avalúo utilizado por la
entidad para liquidar el impuesto predial a cargo de la demandante fue determinado
conforme el procedimiento establecido en la ley para tal fin; ii) si la administración
excedió su competencia territorial en el cobro del impuesto predial del periodo
gravable 2012; iii) si las pistas I y II del aeropuerto son predios existentes sobre los
que pueda recaer el impuesto; y iv) si procede la sanción por inexactitud. "
Así las cosas, estas fueron las consideraciones de la Sala:
"Bienes de uso público en concesión
En virtud del artículo 63 de la Constitución Política, los bienes de uso público son bienes inembargables, inalienables e imprescriptibles y pertenecen a todos los habitantes del territorio tal y como lo dispone el artículo 674 del Código Civil. Quiere esto decir que son bienes de propiedad pública y administrados por un sujeto público para el uso y goce de la comunidad, en garantía del beneficio común que prestan.
Sobre estos bienes, el Estado como titular de los mismos tiene la facultad de celebrar contratos de concesión, definidos en el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y caracterizados porque en su forma de financiación el concesionario ejecuta el objeto contractual por su cuenta y riesgo; se llevan a cabo con la continua vigilancia y control de la entidad concedente respecto de la correcta ejecución de la obra o del adecuado mantenimiento del bien o servicio; y el concesionario recupera la inversión realizada y obtiene la ganancia esperada con los ingresos que produzca la obra, el bien público o el servicio concedido, mediante una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, y, en general, en cualquier contraprestación acordada.
De manera excepcional, la ley ha gravado los bienes de uso público con el impuesto predial. Así, el artículo 54 de la Ley 1430 del 2010, vigente para el año 2012 (al que corresponde la liquidación oficial demandada) adicionó como sujeto pasivo del impuesto predial a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión en los siguientes términos:
“Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión (…)
Dicha disposición fue introducida en el ordenamiento distrital mediante el artículo 8 del Decreto Distrital 469 del 2011, según el cual:
“Artículo 8. Sujeto pasivo. Es sujeto pasivo del impuesto predial unificado, el propietario o poseedor de predios ubicados en la jurisdicción de Bogotá Distrito Capital. Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y el poseedor del predio. De acuerdo con el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, son sujetos pasivos del impuesto predial los tenedores a título de concesión, de inmuebles públicos (…)”
Sin embargo, CODAD S.A. afirmó que para el periodo gravable 2012 la norma aplicable no era el artículo transcrito, sino el parágrafo 2 del artículo 23 de la Ley 1450 del 2011, según el cual “todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley.”
Al analizar el contenido normativo de ambas disposiciones legales, la Sala concluye que el legislador, mediante el artículo 54 de la Ley 1430 del 2010, estableció una regla específica de sujeción pasiva del impuesto predial a los tenedores de bienes de uso público (como una de las categorías de los inmuebles públicos) que se encuentren en concesión. Por lo tanto, la exigencia de ley expresa que trae la Ley 1450 del 2011, se encuentra legalmente establecida en la norma señalada.
Sobre el particular en reciente concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 13 de diciembre del 2021, radicado interno 00003, se ratificó este entendimiento: 
“Como se aprecia, entonces, no puede afirmarse que el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 haya excluido del impuesto predial a los bienes raíces de uso público (como si antes estuvieran gravados), sino que ratifica la exclusión de tales predios, la cual, como se ha explicado, viene desde la creación misma del impuesto, pues la ley nunca ha autorizado gravarlos, de manera general. La misma norma confirma también que, excepcionalmente, los bienes inmuebles de uso público pueden ser objeto del impuesto predial, en los casos y en las condiciones que disponga la ley, de manera expresa.
(…) Como se aprecia, las disposiciones citadas han ratificado, en primer lugar, la exclusión general de los bienes de uso público, incluyendo las obras de infraestructura que tengan ese carácter, frente al impuesto predial y la contribución de valorización.
Sin embargo, las mismas normas han establecido algunas excepciones. Dentro de estas, es posible advertir, a pesar de la deficiente y confusa redacción de dichos preceptos, que el artículo 54 de la Ley 1430, desde su texto original hasta la versión modificada por la Ley 2010, se ha referido a los aeropuertos y puertos marítimos entregados en concesión.”
Por otro lado, se aclara que para el momento de causación del impuesto (1.º de enero de 2012) no se encontraba vigente el artículo 177 de la Ley 1607 del 2012, por lo cual para la vigencia discutida el hecho generador del impuesto predial de conformidad con el artículo 54 de la Ley 1430 era ser tenedor del bien dado en concesión, sin necesidad de que existiera o no una explotación comercial mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto de concesión, pues dicho requisito solo fue introducido por la reforma del 2012. En tal sentido, el a quo no realizó una indebida valoración probatoria del oficio nro. 2017027150 del 21 de abril del 2017 proferido por la Aeronáutica Civil, ya que la información allí contenida no incide en la realización del hecho generador por parte de la sociedad.
En palabras de la Corte Constitucional en el estudio de legalidad del artículo 54 en mención se expuso que:
“(…) de la misma disposición demandada se desprende, en relación con los nuevos sujetos pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, el hecho generador del tributo. En efecto, éste es determinable y se deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la tenencia de dichos bienes.
(…) se reitera que el sujeto pasivo y el hecho generador del impuesto predial y de la contribución de valorización, fueron efectivamente definidos por el legislador en el artículo 54 y 60 de la Ley 1430 de 2010.”
Y afirmó que la tenencia de los concesionarios se constituye en virtud de la suscripción de dicho contrato, sin necesidad de diferenciar las diversas formas de concesión:
“Respecto al argumento de la demanda que señala que con la disposición acusada los concesionarios resultan gravados de igual manera sin considerar que cada contrato de concesión implica una relación diversa con los predios y que esa condición no es determinante de los tributos en materia predial y de valorización, la Corte debe precisar que el legislador no tiene la obligación constitucional de especificar hasta tal punto la norma de modo que pueda prever todas y cada una de las circunstancias fácticas susceptibles de ser gravadas.”
Para la Sala, lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 1607 del 2012 no fue una interpretación auténtica realizada por el legislador de la Ley 1430 de 2010, sino una nueva regla en materia de impuesto predial, aplicable por tanto a ese hecho generador especial, si se configura con posterioridad a la vigencia de la primera. Así fue señalado por esta corporación en sentencia del 9 de marzo de 2017:
“En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido.
(…) El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430 y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se explotaran económicamente.
Lo relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las condiciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los terceros que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades territoriales.”
Con base en todo lo anterior, se concluye que la ley aplicable en materia de impuesto predial respecto de los bienes de uso público concesionados a particulares para el año gravable 2012, es la Ley 1430 del 2010, la cual estableció que la sujeción pasiva del tributo estaba determinada por la tenencia del bien concesionado.
Por lo tanto, CODAD S.A. sí ejerció la tenencia de las pistas I y II del Aeropuerto El Dorado, pues esta surgió precisamente en virtud de la suscripción del contrato de concesión nro. 0110 – O.P. del 18 de julio de 1995, y en tanto seguía ostentando la calidad de concesionaria (y tenedora) de los terrenos correspondientes a las pistas al momento de la causación del tributo en el año 2012, debe concluirse que la demandante sí tenía la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial para ese año, sobre los terrenos mencionados.
Por lo anterior, no prospera el cargo.
Avalúo catastral como base gravable del impuesto predial
La parte demandante afirma que el avalúo catastral utilizado por la administración no cumplió con los requisitos, metodología y procedimientos establecidos en las normas para garantizar su debida determinación y publicación, por lo tanto, resultó ilegal su uso en la modificación de la declaración del impuesto predial.
El artículo 15 del Decreto 352 del 2002 fijó la causación del impuesto predial cada primero de enero del respectivo año gravable, lo cual implica que la determinación de los elementos del tributo se basa en las características físicas, económicas y jurídicas que para esa fecha tenga el predio correspondiente.
Respecto de la base gravable, el artículo 20 ibidem estableció que para determinarla se toma el autoavalúo que establezca el contribuyente cada año, sin que este valor pueda ser inferior al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.
La U.A.E. de Catastro Distrital, mediante el oficio nro. 2012EE43351 del 9 de octubre de 2012 manifestó que realizó la liquidación del avalúo catastral que le correspondía a cada concesión para ese año con base en la cartografía oficial y reportó para la concesión otorgada a CODAD S.A. los siguientes datos: (i) el área afectada correspondía a 3.726.312,23 m2, (ii) el valor unitario de terreno era $238.000 y (iii) el avalúo catastral del área afectada era $886.862.319.740.
Adicionalmente, por medio del oficio nro. 2017EE15001 del 28 de abril de 2017 esta Unidad informó a la Secretaría de Hacienda que para el año 2012 realizó “la liquidación del avalúo catastral que le correspondía a cada porción de área tanto de terreno como de construcción según el área de cada concesión Opain y Codad en la zona correspondiente al aeropuerto El Dorado. Por lo anterior se precisa que en ningún momento la UAECD elaboró para las áreas identificadas un avalúo comercial puntual, lo que hizo fue liquidar el avalúo catastral para cada área con base en los valores unitarios de terreno y construcción definidos por el proceso masivo de actualización catastral que se adelantó en el sector catastral AEROPUERTO EL DORADO 005624 y que entró para la vigencia 2012, específicamente el predio que conforma el aeropuerto se identifica con CHIP: AAA0065UHEA (…)”.
A su turno, la Secretaría de Hacienda manifestó a lo largo del proceso, que se basó en la información contenida en el oficio de octubre de 2012 arriba mencionado sobre el valor de los terrenos otorgados en concesión a la demandante, y a su vez, para estimar el valor del impuesto predial señalado en los actos demandados.
Para la Sala, la administración tributaria no podía basarse en la estimación del avalúo efectuada por Catastro Distrital para calcular el impuesto predial a cargo de la demandante en el año 2012, pues resulta claro, conforme a lo dispuesto en los artículos 15 y 20 del Decreto Distrital de 2002, que la base gravable del impuesto debe corresponder como mínimo, al avalúo catastral vigente para cada predio al momento de la causación del tributo; esto es, al 1º. de enero del año gravable correspondiente. Ello supone que el impuesto predial a cargo de la sociedad demandante debía liquidarse con base en un avalúo catastral vigente antes de esa fecha, y no con base en uno determinado con posterioridad.
Si bien nada obsta para que el avalúo catastral que cabe tomar como base gravable del impuesto predial a cargo de los concesionarios de bienes públicos sea estimado sobre áreas parciales (esto es; sobre áreas no identificadas con su propia matrícula inmobiliaria), en tanto solo deben liquidar el impuesto sobre las áreas o zonas entregadas en concesión, es claro que la base del mismo debe establecerse con anterior al momento de causación del impuesto, pues el artículo 21 del mismo decreto mencionado señala claramente que los avalúos catastrales de formación o actualización rigen a partir del 1.º de enero del año siguiente al de su expedición.
No cabe cuestionar aquí los criterios o elementos utilizados por Catastro Distrital para determinar el valor catastral del inmueble en que se encuentran los bienes otorgados en concesión, pues ello corresponde a la actuación administrativa catastral, y no a los actos de determinación tributaria que aquí se examinan, lo cierto es que la Secretaría de Hacienda no puede soslayar la vigencia del avalúo catastral estimado por la autoridad catastral en el Distrito Capital en el oficio de octubre de 2012, pues es claro que si esa estimación del valor catastral no estaba vigente al 1º. de enero de 2012, no había lugar a tomarla como base para el cálculo del impuesto predial correspondiente a ese año. Nada en la comunicación de la autoridad catastral permite determinar que dicho valor correspondía al avalúo catastral vigente a 1º. de enero de 2012 del predio en el que se encuentran las pistas entregadas en concesión, por lo que se entiende que solo valdría a partir del año siguiente de su incorporación en los archivos catastrales.
Por tanto, le asiste razón a la sociedad apelante en este punto, pues el valor catastral utilizado por la administración tributaria para calcular el impuesto predial a cargo de la demandante por el año 2012 no podía utilizarse para ello, por lo cual cabe concluir que los actos demandados adolecen de nulidad, al haber liquidado el impuesto predial con base en parámetros improcedentes.
Así, concluye la Sala que prospera este cargo, por lo que procederá a declarar la nulidad de los actos demandados, sin necesidad de examinar los demás cargos planteados en la apelación.
La Sala considera pertinente adecuar el restablecimiento de derecho (art. 187 inc. 3 CPACA), y por tanto declarará la firmeza de la declaración privada presentada por la demandante el 13 de diciembre de 2012, en la medida en que los actos que la modificaron carecían de sustento legal. No se declarará a título de restablecimiento del derecho la responsabilidad del Distrito Capital de Bogotá por los perjuicios patrimoniales generados a CODAD en virtud de los actos administrativos anulados, en tanto no se demostró la causación de tales perjuicios."
Ver aquí Sentencia del Consejo de Estado 26129 del 2023.
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