En esta oportunidad, al Consejo de Estado le correspondió determinar:“si la adición de tres ceros a la izquierda del consecutivo de facturación autorizado por la Administración configuró una infracción sancionable con la clausura del establecimiento de comercio".
A continuación, las consideraciones de la Sala:
"1.Al respecto, la apelante única aduce que, la actora incurrió en la infracción sub examine, porque al haber expedido una factura en la que incorporó un número que adicionaba tres ceros al consecutivo aprobado por la Administración, en realidad, lo que hizo fue expedir una factura con un número que no había sido previamente aprobado por la autoridad tributaria, conducta que se tipifica como sancionable con el cierre del establecimiento de comercio. Por su parte, la actora, en línea con el tribunal, aduce que no incurrió en ninguna infracción, porque la inclusión de los tres ceros no altera la numeración autorizada, sin que se desvirtuara la idoneidad del sistema de facturación adoptado, ni se advirtiera perjuicio a la Administración, ni que se obstaculizara el ejercicio del control. Así, corresponde a la Sala determinar si la expedición de una factura con un número de consecutivo que le agrega tres ceros al aprobado por la Administración configura una infracción sancionable con la clausura del establecimiento de comercio.
2.Al efecto, se precisa que el artículo 684-2 del ET facultó a la Dirección de Impuestos Nacionales para que implementara sistemas técnicos razonables para el control de las actividades productoras de renta y, en razón a esa potestad, expidió la Resolución nro. 3878, del 28 de junio de 1996, cuyos artículos 1.° y 2.° definieron como sistema de control de estas actividades el incluir en la facturación la numeración que haya sido autorizada por la Administración, para lo cual, las personas o entidades obligadas a facturar deberán solicitar autorización de la numeración consecutiva ante la División de Recaudación o la dependencia que haga sus veces en la correspondiente entidad territorial. Consecuentemente, el artículo 10 ibidem, determinó que «la no adopción o el incumplimiento» de ese sistema técnico de control, daba lugar a la aplicación de la sanción de que trata el artículo 684-2 del ET, disposición que señala que la no adopción o «violación» a los sistemas técnicos de control «dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657». Finalmente, este último artículo, en los términos dispuestos al momento de los hechos, señalaba otros supuestos de aplicación de esa sanción y el procedimiento para imponerla.
De suerte que, dado que la Resolución nro. 3878 de 1996 determinó que el sistema técnico de control de la actividad consistía en incluir en la facturación la numeración que haya sido autorizada por la Administración y, por su parte, el artículo 10 ibidem acorde con el artículo 684-2 del ET, fijó que la no adopción, incumplimiento o violación del sistema técnico de control da lugar a la sanción de la clausura del establecimiento de comercio, se concluye que, para lo que interesa al caso, el supuesto de hecho que constituye la infracción sancionada con la clausura del establecimiento de comercio es el no incluir en la facturación la numeración que haya sido autorizada por la Administración.
Así pues, con sustento en la tipificación de la infracción, precisa la Sala que, para que se cumpla el citado supuesto de hecho que da lugar a la sanción del cierre del establecimiento de comercio es indispensable que en la numeración incluida en la facturación no sean identificables los dígitos consecutivos que aprobó la Administración, supuesto de hecho, que difiere con aquellos casos en los que los obligados a facturar incluyen ceros a la izquierda que no modifican el orden de los dígitos que conforman el número consecutivo que fue autorizado. A la misma conclusión relativa a la necesidad de afectar la numeración consecutiva autorizada para que se configure la infracción habían llegado los precedentes de esta Sección al estudiar la presunta comisión de la infracción por omitir o incluir prefijos y sufijos al número consecutivo aprobado por la autoridad tributaria. Supuestos que difieren del sub examine, pero que resulta relevante mencionar, puesto que en interpretación de las disposiciones aquí analizadas concluyen que para cometer la conducta típica era necesario cambiar la numeración consecutiva, como igualmente se concluye en el caso conforme a la interpretación de las normas señaladas.
4.Al respecto, están acreditados en el proceso los siguientes hechos relevantes:
i. Resolución nro. 320000815168, del 18 de agosto de 2011, mediante la cual la Administración autorizó la numeración consecutiva solicitada por la actora. Específicamente, aprobó los prefijos 01, 03, 04 y 05, y los rangos consecutivos 55930 a 80000, 21380 a 50000, 23080 a 50000 y 8815 a 15000, respectivamente (f. 84).
ii. Factura nro. 01-00061244, del 11 de noviembre de 2011, expedida por la actora y fiscalizada por la Administración. La irregularidad advertida por la Administración consiste en incluirle al rango de consecutivos aprobados los señalados tres ceros en esa única factura (f. 9 a 15 y 23 caa).
5.Del anterior recuento se extrae que el número 61244 incluido en la mencionada factura se encuentra dentro del rango de consecutivos 55930 a 80000, que fueron solicitados y autorizados por la administración, de suerte que la adición de los tres ceros a la izquierda, no cambió la disposición de los dígitos que conforman el consecutivo autorizado por la autoridad tributaria, puesto que este mantiene el orden de los dígitos como se verificó, lo cual resulta independiente al hecho de que dicha adición haya sido incorporada entre el prefijo y el consecutivo. En esa medida la actora sí incluyó en su factura un número de consecutivo previamente aprobado por la demandada, por lo que, no cometió la infracción de incumplimiento del sistema técnico de control y, por ende, no podía ser sancionada con el cierre del establecimiento de comercio. No prospera el cargo de apelación.
6.Respecto a la aplicación del Concepto 074990, del 09 de agosto de 2000, se advierte que es criterio reiterado de esta Sala que «la interpretación que efectúa la autoridad sobre la legislación tributaria, a través de contestaciones a consultas no determina la juridicidad de un acto administrativo» y que «una vez se ha determinado la ilegalidad de una actuación administrativa, tal contrariedad no cede por cuenta de la doctrina oficial», aunado al análisis y conclusión expuesto en precedencia. Por su parte, en cuanto a la prohibición dispuesta por la Resolución nro. 55, del 14 de julio de 2016, se resalta que su estudio es improcedente en el sub examine puesto que era una disposición que no estaba vigente al momento de los hechos."
Ver aquí sentencia 26285 de 2023.
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