En esta ocasión, le correspondió al Consejo de Estado resolver el siguiente problema jurídico:
"Se decide la legalidad de los actos administrativos que impusieron sanción por no informar a la sociedad ECOPETROL SA, en relación con el año gravable 2014.
En los términos del recurso de apelación, interpuesto por la demandante en calidad de apelante única, se debe establecer si procede la sanción por no informar impuesta en los actos demandados."
Así las cosas, estas fueron las consideraciones de la Sala:
"Sobre las afirmaciones que hace la parte actora sobre la valoración de la información aportada y su incidencia en la correcta determinación del tributo, la Sala no se pronunciará, comoquiera que en el sub examine se debate el incumplimiento del deber de suministrar información previsto en el artículo 651 del Estatuto Tributario, y no la determinación de la obligación tributaria a cargo de Ecopetrol.
Lo anterior, por cuanto esta Sección ha precisado que, «el procedimiento de determinación oficial de un impuesto es independiente del sancionador, porque obedecen a hechos diferentes. Mientras el primero está dirigido a determinar la realización y cuantificación de los hechos económicos que dan lugar al tributo respectivo, el segundo impone sanciones como consecuencia de conductas infractoras tipificadas en la ley tributaria». Se resalta.
La actora sostiene que las declaraciones del impuesto de industria y comercio requeridas por la Administración tienen reserva legal y no estaba obligada a suministrarlas. En contraposición, el municipio señala que la reserva de las declaraciones prevista en la norma tributaria no limita las facultades de fiscalización de las autoridades tributarias.
El artículo 651 del ET prevé que «las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción […]»
Así pues, el legislador previó la existencia de varios supuestos sancionables, como son: no suministrar la información que se debía aportar, suministrarla por fuera del plazo o suministrarla con errores de contenido.
En el ámbito territorial el artículo 280 del Acuerdo 029 de 2005, expedido por el concejo municipal de Barrancabermeja, reprodujo la disposición prevista en el artículo 651 del ET, al establecer que «Las personas entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: - Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministro en forma erróneas o se hizo en forma extemporánea.»
No es motivo de discusión entre las partes que la Administración solicitó a Ecopetrol, mediante requerimiento ordinario, remitir copia de las declaraciones del impuesto de industria y comercio del año gravable 2014, presentadas en otros municipios. Solicitud frente a la cual la demandante afirmó que no estaba obligada a suministrarla con fundamento en la reserva legal de las declaraciones de que trata el artículo 583 del Estatuto Tributario; que con la información entregada podía determinarse el tributo en el municipio de Barrancabermeja, y que si requería tales declaraciones podía solicitarlas a los respectivos entes territoriales conforme al artículo 585 ib.
El a quo señaló que las facultades de fiscalización no se ven afectadas por la reserva de las declaraciones tributarias, en el entendido que, conforme al precedente de la Corte Constitucional, las capacidades de investigación e indagación tributaria por tratarse de normas de orden público, prevalecen sobre la voluntad de los particulares sin comportar una vulneración al artículo 15 de la Constitución Política, con lo cual se descarta el argumento de la apelante en cuanto afirmó que el Tribunal no se pronunció sobre la reserva de las declaraciones.
La Sala considera que según el mandato del artículo 684 del Estatuto Tributario (aplicable a los entes territoriales conforme al artículo 59 de la Ley 788 de 2002), la Administración goza de amplias facultades de fiscalización para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, con lo cual puede citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes, exigirles la presentación de documentos que registren sus operaciones, entre otros. La función de liquidación hace referencia a la cuantificación del mayor impuesto a cargo, menor saldo a favor o imposición de sanciones según sea el caso.
En ese contexto, el artículo 651 del Estatuto Tributario -vigente para la época-, contempla que «las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción», con lo cual, la omisión del obligado a suministrar información requerida trae como consecuencia, previo adelantamiento del debido proceso, la imposición de la sanción.
Así pues, si bien es cierto que las declaraciones tributarias gozan de reserva, el artículo 583 del Estatuto Tributario no tiene el alcance que la demandante pretende otorgarle, pues, la reserva a la que alude el artículo en mención no constituye una limitación a la facultad de fiscalización de la Autoridad tributaria.
En cuanto al monto de la sanción, el artículo 651 del Estatuto Tributario, en consonancia con el artículo 28 del Acuerdo Municipal 032 de 2013, prevén una sanción del «Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministro en forma erróneas o se hizo en forma extemporánea». Se resalta.
De lo anterior se colige que la Administración debe tasar la sanción sobre la cuantía de la información omitida, tal como lo hizo el municipio de Barrancabermeja en los actos acusados.
Sobre la alegada colaboración de Ecopetrol, se advierte que dentro del trámite del sancionatorio la actora no remitió la información requerida y, teniendo en cuenta la independencia del presente asunto respecto del proceso de determinación, no se configura atenuación de la multa por el hecho de que Ecopetrol haya remitido la información antes de la expedición de la liquidación oficial de revisión, la cual no es objeto de debate en el sub lite.
Por último, en los actos se señaló la pertinencia de la información requerida y su afectación en las labores de fiscalización, al precisarse que «En concreto la sanción por no enviar información cuya regulación municipal atrás se citó, tiene requisitos para su imposición dos elementos, i) que el contribuyente esté obligado a enviar información y; ii) que tal obligación haya sido desatendida u observada indebidamente» y que «en la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2014 informó ingresos obtenidos en otros municipios por un valor de $9.761.170.023.000 de pesos, pero la suma de los ingresos gravables totales reportados en los otros 71 municipios da cuenta de $ 4.710.272.516.000 de pesos.». Lo anterior, para la Administración «(…) constituyó una obstaculización deliberada al proceso de fiscalización que actualmente se adelanta.». No prospera la apelación.
Sanción por no informar – Favorabilidad
Ahora bien, se observa que la sanción por no informar consagrada en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, que fue impuesta por la Administración, fue modificada por la Ley 2277 de 2022, la cual fijó una más favorable, al disminuirla del 5 % , al 1 % de la información no suministrada, que no puede superar 7.500 UVT conforme el numeral 1) ibidem.
Así, en desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, el parágrafo 5 del artículo 640 del Estatuto Tributario, estableció que «el principio de favorabilidad aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior».
Al respecto, se observa que la sanción por no informar consagrada en el artículo 651 del Estatuto Tributario, fue modificada por la Ley 2277 de 2022, al fijar una sanción más favorable, en tanto disminuyó el valor del 5 % al 1 % de la información omitida, sin superar 7.500 UVT.
Comoquiera que el municipio le impuso a la actora sanción por no informar por $446.295.000 -correspondiente al 5 % de la información omitida limitada a 15.000 UVT-, calculado sobre el monto de la información no suministrada de $5.050.897.507.000, la misma se reliquidará para fijarla en el 1 %, limitado a 7.500 UVT, esto es, en $223.147.500.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, anulará parcialmente los actos demandados. A título de restablecimiento del derecho fijará la sanción por no informar en el monto liquidado en esta providencia, por favorabilidad.
Finalmente, de conformidad con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en ambas instancias, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, "
Ver aquí sentencia 26716 de 2023.
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