En esta oportunidad, el Consejo de Estado falló un caso en virtud del cual se declaró la nulidad de una Circular expedida por la Dirección de Rentas y Gestión Tributaria de la Gobernación de Cundinamarca, la  cual tenía como asunto la “LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO DE REGISTRO EN LOS CASOS DE NUDA PROPIEDAD, USUFRUCTO Y CONSOLIDACIÓN DEL DOMINIO PLENO”, por considerar la parte demandante, que existía falta de competencia del funcionario que la expidió. Lo anterior argumentando que, en el Decreto Ordenanza que definió la estructura de la Administración, no se encontraba contemplada como facultad de dicha Dirección la de emitir instrucciones o circulares dirigidas a notarios y registradores de las oficinas de instrumentos públicos de Cundinamarca, por lo tanto, se extralimitó en sus funciones.

Sumado a lo anterior, la demandante indicó que, “aún cuando la finalidad de la circular hubiese sido aumentar el recaudo para acrecentar las rentas de la Gobernación, esta no era lícita porque se establecía una base gravable ilegal, obligando a los notarios y registradores de instrumentos públicos a incluir en las escrituras públicas de cancelación de usufructo o derecho de habitación un acto inexistente de consolidación de dominio en cabeza del nudo propietario, sin justificación legal”.

Por su parte, el Departamento de Cundinamarca controvirtió las pretensiones de la demanda señalando que la circular demandada “no era un acto administrativo susceptible de control judicial, sino en realidad un concepto informativo emitido por la Dirección de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca, que no tenía carácter vinculante, ni creaba o modificaba situaciones jurídicas de carácter general y/o particular” y que era  la Superintendencia de Notariado y Registro la facultada de establecer los lineamientos para dichas autoridades.

Así las cosas, la demanda llegó a la instancia del recurso de apelación en donde a la Sala le correspondió analizar dos puntos:

i) Si se trata de un acto objeto de control judicial y

ii) Si el Director de Rentas y Gestión Tributaria de la Gobernación de Cundinamarca tiene competencia para expedir la circular demandada.

Con respecto a los actos demandables ante la jurisdicción, la Sala ha advertido que las circulares son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando tiene el carácter de actos administrativos, por contener una decisión proveniente de una entidad pública, que produce efectos jurídicos vinculantes y obligatorios para las personas.

Estas fueron las directrices contenidas en la Circular objeto de estudio:

“1. En los actos por medio de los cuales se transfiera o enajene el derecho real de usufructo, a fin de cumplir con lo dispuesto en el inciso final del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, deberá́ liquidarse sobre la base gravable mínima, comparándose con el 70% del valor del autoavalúo del bien entregado en usufructo.

2. En los actos por medio de los cuales se transfiera o enajene el derecho real de nuda propiedad, a fin de cumplir con lo dispuesto en el inciso final del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, deberá́ liquidarse sobre la base gravable mínima, comparándose con el 30% del valor del bien entregado en usufructo. Así, la suma de ambos corresponderá al 100% del avalúo, y a la totalidad de derechos y atributos que concede el derecho de domino (sic), habiéndose respetado la base gravable mínima.

3. En los actos de reserva del derecho real de usufructo, el impuesto de registro se generará con base en la tarifa definida para los actos sin cuantía, según el número de folios de matrícula en los cuales se deba inscribir dicho acto, toda vez que a través del mismo se considera no se transfiere ni se enajena dicho derecho.

4. Se considerará como acto con cuantía la consolidación del usufructo en el nudo propietario, en tanto si se causa el impuesto al solicitar la inscripción de este acto en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, aplicando la base gravable descrita en el numeral primero (1) de este documento, teniendo en cuenta que a través del mismo se transfiere o enajena el derecho real de usufructo.

5. Se considerará como acto con cuantía la constitución del derecho de uso y/o habitación según la proporción que le corresponde de los atributos que componen el derecho real de dominio, es decir, sobre el 33% del bien inmueble entregado”.

De acuerdo a las anteriores directrices, la entidad indicó  que de la circular objeto de análisis SI devienen obligaciones para los funcionarios del departamento, registradores y notarios que tienen a su cargo la liquidación del impuesto de registro en el Departamento de Cundinamarca, y si contienen una decisión de fondo, con lo cual, se trata de una manifestación de la Administración que modifica una situación jurídica.

Como consecuencia de lo anterior consideró la Sala que dicha circular si era un acto administrativo de carácter general susceptible de control jurisdiccional y prosperó el cargo de apelación.

Por otro lado, analizó la entidad, la competencia de la Dirección de Rentas y Gestión Tributaria, e indicó que una parte del texto de la Ordenanza menciona la administración, dirección y control de la gestión de los tributos y su determinación oficial, no hace referencia alguna para que esta imparta directrices en las que pueda disponer de  la base gravable del impuesto de registro, así sea para sus propios funcionarios por lo que en conclusión para la Sala el Director de Rentas y Gestión Tributaria carecía de competencia para emitir la circular demandada.

En virtud de lo anterior se declaró nulo dicho acto administrativo. ​