​

Así miso la entidad "establecerá la legalidad de la suspensión del recaudo de las multas impuestas en actos oficiales aún no ejecutoriados, pues, la apelante asegura que tal decisión, incorporada en el acto que desató el recurso contra la factura, no enerva el vicio de ilegalidad por el cual la actora pretende que se anule la inclusión de esas deudas en la factura, aunque estas fueron excluidas del recaudo, por haber sido suspendidas del mismo. Finalmente, se decidirá lo atinente a la condena en costas impuesta en primera instancia". 

Estas fueron las consideraciones de la Alta Corporación: 

En contraste, la demandada asegura que la demandante confunde la determinación del tributo y su recaudo; en el primer caso, el ICA se declara por parte del contribuyente, pero su recaudo se mensualiza en las facturas que fungen como cuentas de cobro mensuales de las deudas autoliquidadas previamente por los contribuyentes, conforme al Acuerdo nro. 052 de 2017. En ese sentido, la factura acusada no es un acto de determinación, pues concuerda con que el ICA no se encuentra dentro del supuesto del artículo 354 de la Ley 1819 de 2016. Para reforzar su aseveración, expuso que el impuesto del período 2017 fue declarado por la actora el 02 de mayo de 2018, por lo que la factura fue expedida como método de recaudo y su finalidad no era otra que obtener el pago de la cuota mensual, según lo declarado previamente por la demandante, junto con los saldos de deudas pendientes de pago.

La tesis de la demandada fue confirmada por el tribunal, quien encontró probado dentro del proceso que la contribuyente declaró el ICA del período gravable 2017 y que la factura demandada recaudaba la cuota mensual del impuesto liquidado por la actora, más otros conceptos pendientes de pago, como intereses y recargos, de tal forma que no se vulneró ni la periodicidad del tributo ni el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016.

En la apelación, la actora persiste en su reparo acerca de que la factura sí determinó el ICA por el mes de octubre de 2018, a pesar de que la ley no autorizó al municipio a determinar el tributo mediante el sistema de facturación, como sí lo hizo frente a los impuestos descritos en el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016. Se advierte que desistió de los reproches acerca de la falta de motivación de la factura y de la vulneración de la periodicidad anual del ICA.

En los anteriores términos, observa la Sala que las partes coinciden en que, en virtud del artículo 354 de la Ley 1819 de 2016, la demandada no podía utilizar el sistema de facturación para la determinación del impuesto de industria y comercio de la actora puesto que no se encuentra comprendido en los supuestos señalados por la ley para la determinación de la cuota tributaria mediante ese sistema, de manera que la Sala no estudiará si la potestad para determinar el tributo mediante el sistema de facturación únicamente procede para los tributos señalados en el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016, las partes coinciden en el alcance interpretativo de esa norma. En cambio, debaten la naturaleza de la Factura nro. 2810021973 de 2018; i. e., si se trata de un acto de determinación o de recaudo de la cuota del tributo, pues la actora reitera que en ese acto determinó el ICA del mes de octubre de 2018 y otros conceptos, mientras que el tribunal y su contraparte aseguran que se trató de una cuenta de cobro que contiene los saldos pendientes de pago por parte del contribuyente, a partir de la declaración privada u otros actos de liquidación oficial, de modo que la Sala resolverá la cuestión, atendiendo esos extremos de la contienda.

3.- Partirá la Sala de advertir que esta corporación ha considerado que algunas facturaciones pueden constituir actos de determinación de los tributos, cuando en desarrollo de las potestades de gestión de los mismos, fijen la deuda tributaria, con los elementos descritos en el artículo 712 del Estatuto Tributario, en concordancia con la normativa local que regula el tributo. No así, en el evento de que la factura, pese a ser emitida por una autoridad tributaria, no tenga la entidad de definir situaciones jurídicas, tal como se analizó en el precedente de la sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. 20863, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en tanto configuren simples actos de trámite, según la regulación del respectivo ente territorial, por fijarse que el tributo debe ser determinado oficialmente por el sujeto activo, en cuyo evento, la factura que se emita sin perjuicio del acto de liquidación oficial constituirá un documento de cobro o de recaudo, mas no de determinación.

Por ello, tratándose de tributos territoriales, es preciso verificar en el respectivo acuerdo municipal el método de determinación adoptado en esa jurisdicción territorial, a efectos de identificar si la factura constituye un acto de determinación o de trámite, en este último caso, tal mecanismo debe contraerse exclusivamente a los valores declarados o determinados en actos oficiales preexistentes.

Para el caso del municipio demandado, debe destacarse que tanto el artículo 400 del Acuerdo 062 de 2008 -que rigió hasta el 21 de diciembre de 2017-, como el artículo 110 del Acuerdo 052 de 2017 -que entró a regir el 22 de diciembre de 2017 y que ambas partes señalan como el que gobierna la situación objeto de debate- establecieron que el ICA dentro del territorio del municipio de Envigado debía ser autoliquidado por los obligados tributarios por el respectivo período anual, mientras que su pago (recaudo) sería mensualizado, teniendo en cuenta el monto declarado por el respectivo contribuyente (artículos 103, ordinal 1.°, y 107 del Acuerdo nro. 052 de 2017).

Lo anterior permite establecer que, el mecanismo de determinación del ICA previsto por el municipio de Envigado, correspondía a la autoliquidación que debía presentar el contribuyente por el período anual, cuya modificación implica la observancia del procedimiento de determinación previsto en el ordenamiento tributario nacional, aplicable a las entidades territoriales, por expresa remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en concordancia con el artículo 528 del Acuerdo 052 de 2017 (estatuto tributario de Envigado).

Con esto presente, corresponde establecer la naturaleza jurídica de la Factura nro. 2810021973 de 2018, específicamente para verificar si determinó el impuesto o si solo configuraba un mecanismo de recaudo, a estos efectos, se precisa tener en cuenta las siguientes pruebas obrantes en el expediente (todas ubicadas en el índice 2 de Samai):

Este acto expresamente otorgó la procedencia del recurso de reconsideración, conforme a los artículos 448 del Acuerdo 062 de 2008 -norma anterior al Acuerdo 052 de 2017- y 720 del ET.

iv) Factura nro. 2911134104, correspondiente al mes de noviembre de 2019, aportada por la demandada con ocasión a la contestación de la demanda, como prueba del ajuste que efectuó, en tanto excluyó del cobro las cifras atinentes a las multas (índice 2 de Samai).

También se observa que, en la contestación de la demanda, la autoridad explicó que parte de las cifras allí discriminadas correspondían a la cuota mensual que debía satisfacer la actora, de acuerdo con lo autoliquidado en su declaración del ICA del año gravable 2017, presentada el 02 de mayo de 2018. Este hecho fue tenido en cuenta por el tribunal en su sentencia, hecho que no fue controvertido por la apelante.

Para la Sala, lo anterior da cuenta de que la Administración municipal expidió la Factura nro. 2810021973 como documento de cobro de los saldos pendientes de pago, esto resulta evidente con la decisión adoptada por la entidad demandada en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra la factura (nro.15513 del 02 de septiembre de 2019), en el sentido de suspender el recaudo de las multas incluidas en la factura, en razón de que los actos de determinación de las multas, se encontraban demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho (radicación 2017-00269, 2018-00271 y 2019-00242), por lo que determinó que debía esperarse a que la jurisdicción definiera el monto a cargo del tributo y de las sanciones impuestas que adeudaba la contribuyente según los respectivos actos administrativos relacionados con el ICA de los años gravables 2012 a 2014.

En ese contexto resulta claro que, la factura constituye solo un mecanismo de cobro de los montos autoliquidados en la declaración privada y de las deudas fijadas en actos oficiales, y no un acto de determinación del impuesto, comoquiera que instrumentalizó el cobro de actos administrativos preexistentes, de cuya vigencia y validez dependía su exigibilidad.

En adición a lo antes señalado, repárese en que las solas cifras cobradas en la factura, por concepto del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del mes de octubre, son inferiores a las que resultarían sí, teóricamente se mensualizara el valor que por este impuesto determinó la actora en su declaración de ICA del año gravable 2017 en cuantía de $6.593.000, pues este equivaldría mensualmente a $549.416, mientras que el valor que registra la factura es de $319.400 ($277.700 + $41.700 avisos), lo que de suyo descarta que se trate de un acto de determinación, puesto que no liquida un mayor valor de impuesto.

Por último, respecto del cuestionamiento de la decisión de suspender el cobro de las multas discriminadas en la factura, no encuentra la Sala la ilegalidad pretendida; por el contrario, al determinar la Administración, la existencia de demandas contra los actos de determinación que soportaban el cobro de las multas, lo procedente era resolver como lo hizo, esto es dejando en suspenso el cobro de las sanciones, hasta tanto la jurisdicción contencioso-administrativa definiera los montos a pagar.  Esto, justamente por constituir la factura un mero mecanismo de recaudo de las multas impuestas por el municipio mediante actos administrativos, a los cuales les debía sujeción.

Por lo expuesto, no prospera la apelación.

6- Finalmente, en relación con las costas, la Sala destaca que, en el caso concreto, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por dicho concepto. En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala levantará la condena impuesta por el a quo en el ordinal segundo de la sentencia y por la misma razón, se abstendrá de condenar en costas en esta instancia.

Ver aquí Sentencia Consejo de Estado 27220 de 2023.

Ver aquí  ficha Sentencia Consejo de Estado 27220 de 2023. (Solo para suscriptores del Tax and Legal Times - PwC)