En esta oportiunidad, al Consejo de Estado le correspondió establecer: “si respecto de los pensionados Antonio Emilio Copete Murillo y Edgar Alfredo Eraso Vallejo se configuró la excepción de falta de título ejecutivo en el proceso administrativo de cobro adelantado contra FONCEP. En caso de que no se encuentre probada la referida excepción, procede estudiar la excepción de prescripción de las cuotas partes pensionales respecto de los citados pensionados.
También decide si en los procesos de recobro de cuotas partes pensionales es aplicable el artículo 818 del ET, para lo cual se aborda el tema de la prescripción de la acción de cobro y su interrupción. Por último, se estudia si es procedente condicionar la continuación del proceso de cobro frente a las cuotas partes pensionales de julio y agosto de 2015 causadas, pagadas y que no están prescritas de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza y Álvaro Echandía Santofimio."
A continuación, las consideraciones de la sala:
"La Sala modifica la sentencia de primer grado, con fundamento en el siguiente estudio:
Título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales. Reiteración jurisprudencial. En la sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales y a la posibilidad de las entidades pagadoras de recobrar los porcentajes que no le correspondían dentro de las pensiones a su cargo.
De conformidad con el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994 , reglamentario de la Ley 71 de 1988, las entidades de previsión social a las que un empleado hubiese realizado aportes para pensión tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente.
Para lo anterior, en virtud del citado artículo 11 del Decreto 2709 de 1994, en concordancia con los artículos 2 a 4 del Decreto 2921 de 1948 y 2 de la Ley 33 de 1985 , la entidad pagadora debe notificar el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán de quince días hábiles para aceptarla u objetarla. Vencido ese plazo, si no se recibe respuesta, se entiende aceptada y se expide la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.
El artículo 4 del citado Decreto 2921 de 1948 dispone que si la entidad concurrente presenta objeciones al proyecto de liquidación, la entidad a la que le corresponde elaborar la resolución de reconocimiento debe tenerlas en cuenta. Copia auténtica de ese acto definitivo debe entregarse a la entidad cuotapartista con el fin de que dicte acto en el que reconozca y ordene el pago de la cuota parte pensional que le corresponda.
Una vez agotado el anterior procedimiento es posible el recobro de las cuotas partes pensionales, conforme con las citadas normas y el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.
En armonía con lo anterior, en reiteradas oportunidades, esta Sección ha sostenido que el título ejecutivo idóneo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. Sobre el particular, ha dicho lo siguiente:
“[…]la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo –en firme-, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas.
[…] La Sala reafirma la posición de que “la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace, no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, puesto que es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas."
Entonces, para que el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales pueda adelantarse, debe integrarse un título ejecutivo con la resolución que reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, expedidas conforme con el procedimiento establecido por la ley.
Cumplido lo anterior, es posible conformar el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales que da lugar al cobro.
Por último, se precisa que para el caso de las cuotas partes pensionales a cargo de entidades públicas, no basta con la presentación de una liquidación certificada de la deuda, en los términos del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que para ello debe agotarse un procedimiento especial para conformar un título ejecutivo, compuesto por los documentos antes reseñados, que den cuenta del carácter claro, expreso y exigible de las cuotas partes pensionales objeto de cobro. Cobro coactivo de cuotas partes pensionales. Prescripción. Interrupción. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, el recobro de las cuotas partes pensionales tiene un término de prescripción especial para esa clase de obligaciones. En concreto, el artículo 4 dispone:
“ARTÍCULO 4o. COBRO DE INTERESES POR CONCEPTO DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora."
En virtud de la norma transcrita, las cuotas partes pensionales causadas desde la entrada en vigencia de la citada Ley 1066 (29 de julio de 2006), prescriben en un plazo de tres (3) años, contados a partir del pago de la mesada pensional, momento en que es exigible la obligación.
La misma ley, en el artículo 516, precisó que las entidades públicas que tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, deben seguir el procedimiento de cobro descrito en el Estatuto Tributario. Y el artículo 5 del Decreto Reglamentario 4473 de 2006 dispone la aplicación integral de dicho estatuto. En virtud de esa remisión, son las normas de esa codificación a las que debe acudirse para establecer en qué eventos opera la interrupción y suspensión de la prescripción de las cuotas partes pensionales.
En efecto, el artículo 818 del ET regula lo relacionado con las causales de suspensión e interrupción de la prescripción de la acción de cobro de la siguiente manera:
“Artículo 818. Interrupción y suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. […]"
En virtud de la norma transcrita y para el cobro de las cuotas partes pensionales, el término de tres (3) años que tienen las entidades públicas para adelantar la acción de cobro coactivo y lograr el pago efectivo se interrumpe, entre otros eventos, con la notificación del mandamiento de pago y por el otorgamiento de facilidades de pago. Y ese término vuelve a correr nuevamente, en el primer caso, al día siguiente de dicha interrupción.
Sea del caso agregar que en asuntos en los que se estudia la ocurrencia o no de la prescripción de la acción de cobro de obligaciones tributarias, esta Sección ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del ET se colige que la administración no solo debe iniciar la acción de cobro coactivo dentro del término prescriptivo contado desde que se hace exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término. De no hacerlo así, los actos que profiera con posterioridad quedan viciados por falta de competencia temporal.
Se ha sostenido que la acción de cobro no puede extenderse en forma indefinida en el tiempo y que la ejecutante (entidad pública) debe obtener forzadamente el pago de las obligaciones que el deudor no cubrió voluntariamente con el decreto de medidas cautelares como el embargo, secuestro y remate, diligencia última que busca lograr el pago hasta la concurrencia de lo debido. Así que, con el producto del remate, si cubre el valor adeudado, se extingue la obligación. También se extingue cuando la adjudicación de los bienes del ejecutado es directa.
Las anteriores consideraciones son aplicables para la acción de cobro iniciada para obtener el pago de cuotas partes pensionales adeudadas. Así lo ha considerado esta Sección.
Solución del caso. En el presente asunto, con la expedición del Mandamiento de Pago 158 de 17 de febrero de 2016, FONPRECÓN pretende el recobro de cuotas partes pensionales determinadas a cargo de FONCEP, respecto de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Antonio Emilio Copete Murillo, Edgar Alfredo Eraso Vallejo, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza, Álvaro Echandía Santofimio por los periodos de julio de 2012 a marzo de 2013 y de julio y agosto de 2015. Y respecto de Ricardo Pedro Rodríguez Beltrán, por los periodos julio a diciembre de 2012.
Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, contra el mandamiento de pago, FONCEP formuló las excepciones de falta de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro. En ese punto, advirtió que el título ejecutivo que se pretende cobrar es complejo, al conformarse por los actos de consulta y aceptación de la cuota parte pensional, de reconocimiento de la pensión y los que la reajusten, debidamente notificados y ejecutoriados. Así que la ejecutante no aportó ni notificó los actos y documentos necesarios para acreditar una obligación clara, expresa y exigible. También advirtió que los plazos para iniciar el cobro están vencidos.
En la Resolución 137 de 9 de febrero de 2017, FONPRECÓN declaró no probadas las excepciones propuestas, ordenó seguir adelante la ejecución y practicar la liquidación del crédito y costas. Sostuvo que el título ejecutivo se constituyó en debida forma porque allegó al proceso de cobro todos los actos proferidos respecto de cada pensionado y el certificado de pago de las mesadas pensionales. También aseguró que las obligaciones no están prescritas porque el mandamiento de pago se notificó el 20 de abril de 2016, fecha en la que no habían transcurrido los tres (3) años previstos en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, contados a partir de la fecha de presentación de las cuentas de cobro. La anterior decisión se confirmó por Resolución 724 de 25 de mayo de 2017.
Son precisamente las Resoluciones 137 de 9 de febrero y 724 de 25 de mayo, ambas de 2017, cuya legalidad compete estudiar en esta oportunidad.
Como quedo dicho en el capítulo anterior, para el recobro de las cuotas partes pensionales es necesario constituir un título complejo.
En esta instancia corresponde, en primer lugar, referirse a los casos de los pensionados Antonio Emilio Copete Murillo y Edgar Alfredo Eraso Vallejo, para verificar si respecto de las cuotas partes pensionales, cuyo pago se le cobró a FONCEP, se constituyó en debida forma el título ejecutivo que sirvió de fundamento al mandamiento de pago.
En relación con los citados pensionados, de la sentencia apelada se advierte que las razones para declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo fueron que no existe prueba de la notificación a la entidad concurrente (FONCEP) de la resolución que reconoció pensión y determinó la cuota parte, lo que constituye “una negación indefinida" pues no tuvo oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción contra ese acto. Que tampoco hay prueba del oficio de 9 de noviembre de 2017 de FONPRECÓN con el que remitió copia de todos los actos administrativos de los pensionados ni del pago de las cuotas partes del señor Copete Murillo. Frente al señor Eraso Vallejo no se dice nada en relación con el último punto.
Por su parte, en el recurso de apelación, FONPRECÓN advirtió que no debe prosperar la excepción de falta de título ejecutivo porque FONCEP quedó notificada por conducta concluyente cuando objetó los valores que se están cobrando, con lo que se concluye que conoce los actos de reconocimiento pensional. La entidad demandada también advirtió que las cuotas partes pensionales son exigibles cuando se realiza el desembolso de la mesada pensional.
Frente a los anteriores argumentos, de los antecedentes administrativos allegados al proceso, la Sala observa lo siguiente:
Pensionado Antonio Emilio Copete Murillo
- Mediante oficio 01820 de 20 de abril de 1998, FONPRECÓN remitió al Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital FAVIDI (hoy FONCEP), proyecto de resolución en el que fijaba la cuota parte pensional a su cargo, junto con los documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento del derecho pensional.
- Por oficio de 23 de abril de 1998, FAVIDI manifestó que “(…) la consulta se OBJETA en razón a que únicamente se concurre a prorrata por el 75% del promedio del resultado de la sumatoria de asignación básica mensual y gastos de representación. Los demás factores salariales son con cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985."
- Resolución 0358 de 8 de junio de 1998, por la cual FONPRECÓN ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Antonio Emilio Copete Murillo25 . En la parte considerativa de ese acto se hizo referencia a la objeción presentada por FAVIDI y se indicó que no procedía porque “(…) el régimen especial de los congresistas (…) consagra los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de dichas pensiones; y en el presente proyecto estos se encuentran ajustados a lo establecido en el régimen especial, el cual prima sobre el general." El artículo séptimo de ese acto ordenó enviar copia del mismo a CAJANAL, al Fondo de Pensiones del Chocó y a FAVIDI.
- Certificación de la Tesorera de FONPRECÓN acerca de los valores que se le han pagado al señor Copete Murillo, por concepto de mesadas por los periodos de junio de 1998 a diciembre de 2015.
Pensionado Edgar Alfredo Eraso Vallejo
- Mediante oficio 0325 de 29 de febrero de 1996, FONPRECÓN remitió al Fondo de Pensiones Públicas de Santafé de Bogotá el proyecto de resolución en el que fijaba la cuota parte pensional a su cargo, junto con los documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento del derecho pensional.
- Por oficio de 26 de marzo de 1998, FAVIDI manifestó que “(…) OBJETA la cuota parte pensional del señor de la referencia, por cuanto solamente concurrimos sobre factores de Ley 33 de 1985, en el presente caso estamos obligamos únicamente sobre la asignación básica mensual.
- Resolución 572 de 7 de mayo de 1996, por la cual FONPRECÓN ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Edgar Alfredo Eraso Vallejo29. En la parte considerativa de esa decisión se expusieron razones para negar las objeciones presentadas por las entidades concurrentes, entre estas, FAVIDI. El artículo sexto del acto en mención ordenó enviar copia del mismo a la Caja de Previsión Social Distrital, a CAJANAL, al Departamento Nacional de Planeación y al ISS.
- Certificación de la Tesorera de FONPRECÓN de los valores que se le han pagado al señor Eraso Vallejo, por concepto de mesadas los periodos de mayo de 1996 a diciembre de 2015
Los anteriores documentos demuestran que FONPRECÓN agotó el procedimiento dispuesto en el Decreto 2921 de 1948, al remitir el proyecto de resolución, antes de expedir el acto de reconocimiento del derecho pensional. Que, posteriormente, expidió la correspondiente resolución que reconoció la pensión, en los casos de los señores Copete Murillo y Eraso Vallejo, actos que no fueron anulados o suspendidos, por lo que se presumen legales, condición que no se desvirtúa ante la falta de prueba de que se le hubiera enviado a FONCEP copia de los mismos.
De la lectura del escrito de excepciones contra el mandamiento de pago y del recurso de reposición contra la resolución que las negó, advierte la Sala que no se indicó, en forma expresa, que los actos que reconocieron la pensión de los señores Copete Murillo y Eraso Vallejo no le fueron comunicados. Por lo que no existe prueba que permita llegar a la conclusión de la falta de notificación de los mismos. En ese entendido, no se estudia la posible notificación por conducta concluyente.
Teniendo en cuenta lo anterior, podría considerarse que el título ejecutivo respecto de los citados pensionados está debidamente conformado. No obstante, en los antecedentes administrativos no se encuentra el acto que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. En ese acto, la entidad ejecutante debe liquidar la deuda, esto es, el valor de la cuota parte pensional, respecto de cada pensionado y el periodo a que corresponde, el porcentaje de participación, los días de mora y los intereses causados. También debe incluir la forma en que se calcula el monto objeto de cobro.
En esos términos, se concluye que FONPRECÓN no constituyó en debida forma el título ejecutivo para el pago de las cuotas partes incluidas en el mandamiento de pago que libró contra la actora, en relación con los pensionados Copete Murillo y Eraso Vallejo. Lo anterior, porque no presentó ante FONCEP el acto de liquidación de las cuotas partes pensionales a su cargo, previo al inicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Se reitera que para el cobro de cuotas partes pensionales, el título ejecutivo que lo sustenta tiene carácter compuesto. En ese entendido, el referido título se constituye en debida forma con la totalidad de los documentos que lo componen para acreditar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de quien debe concurrir al pago de la cuota parte.
En los anteriores términos, no prospera el cargo de apelación contra la decisión de primera instancia de tener como probada la excepción de falta de título ejecutivo respecto de las cuotas partes pensionales de los señores Copete Murillo y Eraso Vallejo, dado que se constató que se configuró dicha excepción, pero por otra razón.
ora bien, en relación con las cuotas partes pensionales de los periodos julio y agosto de 2015 de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza y Álvaro Echandía Santofimio, la Sala encuentra, tal como lo hizo el a quo, que no estaba prescrita la acción de cobro para la fecha en la que se notificó el mandamiento de pago. Sin embargo, en el fallo apelado se condicionó la continuación del cobro a que el pago se haya efectuado para el 20 de abril de 2019. Es precisamente, en relación con esa condición que el apelante advierte inconformidad.
Como se explicó, en relación con la prescripción de la acción de cobro de cuotas partes pensionales existe norma especial (Ley 1066 de 2006, art. 4) en la que se fijó un término de tres (3) años. Empero, para constatar cuándo se entiende interrumpido ese término es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 818 del ET, en virtud de la remisión que hacen a esa normativa los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006 y 5 del Decreto Reglamentario 4473 de 2006. Entonces, la interrupción de la prescripción opera si ocurre alguno de los eventos contemplados en la mencionada norma tributaria.
En virtud de lo precisado, no prospera el argumento de apelación de FONPRECÓN, referido a que no es aplicable el artículo 818 del ET, puesto que esta Sección considera que para el cobro de las cuotas partes pensionales es aplicable el procedimiento de cobro coactivo regulado en el Estatuto Tributario.
Precisado lo anterior, en este caso, la interrupción de la prescripción se analiza por el paso del tiempo acaecido desde el pago de la mesada pensional respectiva hasta la fecha en la que se notificó el mandamiento de pago 158 de 17 de febrero de 2016.
De la revisión de los antecedentes administrativos se encontraron las certificaciones de la Tesorera de FONPRECÓN con las que se verifica que las mesadas de julio y agosto de 2015, se pagaron el 28 y 25 de esos meses, respectivamente, a favor de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza35 y Álvaro Echandía Santofimio36 . Por tanto, para las mesadas de julio de 2015, el término de prescripción corrió del 29 de julio de ese año al 29 de julio de 2018 y para las mesadas de agosto de 2015, dicho término transcurrió del 26 de agosto de ese año al 26 de agosto de 2018.
Como el mandamiento de pago se notificó el 20 de abril de 2016, esto es, antes de que venciera el término de prescripción, éste se interrumpió respecto de las mesadas pensionales de julio y agosto de 201537. En ese entendido, son legales los actos demandados que declararon no probada la excepción de prescripción en relación con esas mesadas.
Y será la entidad ejecutante la competente para adelantar las gestiones necesarias para obtener el pago de las cuotas partes pensionales causadas y pagadas en julio y agosto de 2015, dentro del término de prescripción que comenzó a contarse nuevamente desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, sin que en este caso proceda condicionar la continuación de dicho cobro, como lo hizo el a quo.
En efecto, es al fondo ejecutado al que le corresponde verificar si para el 20 de abril de 2019 FONPRECÓN logró el pago efectivo de las referidas cuotas partes pensionales o los trámites para la diligencia de remate. Prospera el cargo.
En suma, la Sala confirma la nulidad parcial de los actos acusados, declarada en el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y modifica el ordinal segundo, relativo al restablecimiento del derecho para declarar probada la excepción de falta de título en el proceso de cobro de las cuotas partes pensionales de los señores Antonio Emilio Copete Murillo y Edgar Alfredo Eraso Vallejo, por las razones expuestas en esta providencia.
Se deja en los mismos términos del fallo de primera instancia, en lo relacionado con la excepción de prescripción de la acción de cobro frente a las cuotas partes pensionales causadas entre julio de 2012 y marzo de 2013 de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza y Álvaro Echandía Santofimio y frente a las cuotas partes pensionales causadas de julio a diciembre de 2012 del pensionado Ricardo Pedro Rodríguez Beltrán. Igualmente, declara la terminación del proceso de cobro respecto de las anteriores cuotas partes pensionales.
Y se elimina la condición en lo que respecta a la continuación del proceso de cobro frente a las cuotas partes pensionales causadas en julio y agosto de 2015 de los pensionados Luis Enrique Cárdenas Villamizar, José Israel Herrera Rodríguez, Carlos Enrique Rodríguez Mendoza y Álvaro Echandía Santofimio. En lo demás, confirma el fallo apelado."
Ver aquí sentencia 27101 de 2023.
Ver aquí ficha de la sentencia 27101 de 2023 ( Solo para suscriptores del Tax & Legal Times PwC)