2026-03-31
Correcta interpretación de exenciones en materia de ICA para empresas que inicien actividades en un nuevo Municipio:
Consejo de Estado fija el alcance del término “inactiva” para negar beneficios a contribuyentes que desarrollen actividades de empresas preexistentes
Contexto del caso
Una sociedad contribuyente en Neiva, solicitó la exención del impuesto de industria y comercio (ICA) para el año gravable 2014, con fundamento en el siguente artículo del Acuerdo Municipal:
“Artículo 10°. Exención de impuestos a nuevas empresas. Estarán exentas de los impuestos Predial Unificado, Industria y Comercio, Avisos y Tableros, y complementarios hasta por el término de diez (10) años nuevas empresas que se constituyan con una inversión mínima de quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV), se localicen físicamente en la jurisdicción del Municipio de Neiva y generen como mínimo diez (10) empleos directos permanentes durante el período de exención para los períodos gravables comprendidos entre el primero de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2022, únicamente en los porcentajes que se indican en la siguiente tabla”
“Parágrafo Primero. En todos los casos se aplicarán los incentivos tributarios a los que se refiere el presente artículo sin exceder la fecha límite correspondiente.
Parágrafo Segundo. Para acceder a la exención del impuesto predial de que trata el presente articulo, este solo procederá para nuevas construcciones desarrolladas a partir del 1° de enero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2022 y cuya destinación sea el funcionamiento de la empresa. El beneficia no plica para quien arrienda el local o bien inmueble y no realiza directamente la explotación del mismo”.
En el caso particular, la Secretaría de Hacienda municipal negó el beneficio al contribuyente y, posteriormente, modificó la declaración mediante liquidación oficial, determinando un impuesto a cargo e imponiendo sanción por inexactitud.
La administración consideró que la empresa no cumplía los requisitos, especialmente porque habría asumido operaciones, activos y empleados de una empresa preexistente, lo que activaría la prohibición del artículo 23 del mismo acuerdo.
“Artículo 23. Prohibición acceso a beneficios tributarios. No podrán acceder a los beneficios tributarios contemplados en el presente Acuerdo, las empresas constituidas con posterioridad a la vigencia del presente Acuerdo, en las cuales el objeto social, la nomina, el o los establecimientos de comercio, el domicilio, los intangibles o los activos que conforman su unidad de explotación económica, sean los mismos de una empresa disuelta, que se transforme, fusione, sea inactiva, liquidada, escindida o que cambie su localización física fuera del municipio de Neiva, con posterioridad a la entrada en vigencia del presente Acuerdo”.
El Problema jurídico se centró en lo siguiente:
- Si se configuraba la prohibición para acceder al beneficio tributario, en particular si la empresa preexistente podía considerarse “inactiva”.
- Si procedía la sanción por inexactitud, derivada del desconocimiento de la exención.
Análisis de la Sala
La Sala centró su análisis en el artículo 23 del Acuerdo 019 de 2012 que, como ya lo vimos, impide acceder a beneficios cuando una nueva empresa reproduce elementos esenciales de otra que esté, entre otros estados, inactiva.
Uno de los puntos centrales de la decisión radica en la interpretación del concepto de “empresa inactiva”, determinante para aplicar la prohibición de acceso a beneficios tributarios previstos en el Acuerdo.
La Sala partió de una premisa clave: la norma local no define qué debe entenderse por empresa inactiva, lo que impide acudir automáticamente a definiciones contenidas en otras disposiciones, como el Decreto 545 de 2011, cuyo ámbito es distinto y específico (depuración del registro mercantil y parafiscales).
- Rechazo de interpretaciones extensivas o analógicas
El Consejo de Estado fue claro en señalar que:
- No es válido trasladar definiciones de otros regímenes normativos cuando el beneficio tributario tiene una finalidad y contexto propios.
- Tampoco es admisible extender la prohibición mediante analogías, como equiparar la disminución de ingresos o el traslado de operaciones con la inactividad empresarial.
Así las cosas, el Consejo de Estado precisó que:
- El Acuerdo no define “inactividad”.
- No es válido acudir automáticamente a definiciones de otras normas (como el Decreto 545 de 2011).
- Debe aplicarse una interpretación lingüística: empresa inactiva es aquella sin actividad económica real.
Con base en las pruebas, concluyó que la empresa preexistente:
- Seguía presentando declaraciones de ICA.
- Mantenía registros mercantiles activos.
- Desarrollaba actividades en otros municipios.
- Celebraba contratos de prestación del servicio de aseo.
Por tanto, no estaba inactiva, aunque hubiera reducido su operación en Neiva.
La Sala reiteró que:
- Las normas que consagran beneficios se interpretan de forma restrictiva.
- Sin embargo, no pueden crearse requisitos o prohibiciones no previstos expresamente en la norma.
En este caso, el tribunal había extendido la prohibición al considerar que la disminución de ingresos equivalía a inactividad, lo cual fue rechazado por la Sala.
Decisión
El Consejo de Estado:
- Revocó la sentencia de primera instancia.
- Declaró la nulidad de los actos administrativos que modificaron la declaración del ICA.
- Ordenó como restablecimiento del derecho la firmeza de la declaración privada presentada por la contribuyente.
- Negó la devolución por falta de prueba de pago.
- Condenó en costas al municipio.
Ver aquí Sentencia del Consejo de Estado No. 28905 de 2026.
¡Contáctanos!
Alba Lucía Gómez
Socia
alba.gomez@pwc.com
Omar Sebastián Cabrera
Gerente
omar.x.cabrera@pwc.com
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