En consecuencia, no se pretendía en esta sede subsidiaria la eliminación total de la sanción, sino su reliquidación en términos justos, razonables y acordes con el marco normativo aplicable.
Señaló que, conforme al artículo 651 del Estatuto Tributario y la sentencia C-160 de 1998, la sanción solo procedía si existía daño y si se respetaban los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, postura avalada por el Consejo de Estado.
Indicó que no hubo daño, pues la información se entregó con la respuesta al requerimiento especial, permitiendo verificar la declaración de renta de 2015, la cual fue exacta en un 99,6%, sin afectar la facultad de fiscalización, por lo que la sanción resultaba desproporcionada.
Agregó que no existió dolo o mala fe, ya que desconocía el requerimiento al encontrarse domiciliado en el exterior, además de haberse notificado en un predio que no era de su propiedad.
II. Fundamento de las pretensiones subsidiarias
El demandante sostuvo que la sanción fue indebidamente liquidada, pues la DIAN la calculó sobre información que ya reposaba en sus archivos y que no estaba obligado a suministrar.
Precisó que no debía reportar varios renglones de la declaración de renta de 2015, por provenir de información exógena, y que, respecto de la renta presuntiva, la DIAN ya contaba con la base conforme al artículo 188 del Estatuto Tributario.
Finalmente, indicó que se vulneró el principio de proporcionalidad, pues, al haberse acreditado una exactitud cercana al 99%, la sanción no debía superar el 1% del impuesto pagado.
La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda y defendió la legalidad de los actos administrativos.
En relación con el supuesto daño, sostuvo que la omisión en el envío de la información afectó sus facultades de fiscalización, en la medida en que impidió adelantar el proceso de manera oportuna y eficiente. En ese sentido, indicó que el perjuicio no se mide únicamente en términos de recaudo, sino en el riesgo que implica la falta de información para el adecuado ejercicio del control tributario.
Asimismo, señaló que la entrega posterior de la información, con relación de la respuesta al requerimiento especial, no eliminaba la infracción que se configuró previamente ni desvirtúa el hecho sancionable.
Frente a la alegada indebida notificación, afirmó que esta se realizó conforme a la normativa vigente y descartó la ausencia de responsabilidad, al indicar que es deber del contribuyente mantener actualizada su información en el RUT.
En cuanto al principio de proporcionalidad, explicó que, tras la modificación introducida por la Ley 1819 de 2016, la sanción por no suministrar información se encuentra tasada, por lo que no procede aplicar los criterios desarrollados bajo la normativa anterior.
Finalmente, respecto a la liquidación de la sanción, indicó que la obligación de suministrar información es independiente de la que pueda obtenerse de otras fuentes, como la información exógena, y que lo solicitado en el requerimiento buscaba conocer las circunstancias específicas de los hechos económicos, por lo que debía ser atendido en su totalidad.
Consideraciones de la Sala
La Sala debió determinar si la administración aplicó adecuadamente los principios de lesividad y proporcionalidad al imponer la sanción por no suministrar información.
Asimismo, debió establecer si procedía reducir la base de dicha sanción, teniendo en cuenta el argumento según el cual parte de la información requerida ya se encontraba en poder de la administración, por lo que no existía la obligación de aportarla nuevamente.
Principio de Lesividad - Sobre el daño ocasionado con la omisión al deber de suministrar información.
En relación con el principio de lesividad, la Sala estudió si la omisión en el deber de suministrar información exigía la demostración de un daño concreto para la imposición de la sanción.
El demandante sostuvo que la DIAN y el Tribunal no valoraron su conducta para establecer si efectivamente se generó un perjuicio, señalando que el daño no puede presumirse a partir del simple incumplimiento del deber formal, sino que debe ser real, concreto y cuantificable.
Sin embargo, la Sala reiteró su jurisprudencia en el sentido de que el incumplimiento del deber de informar, ya sea por su no envío o por su entrega extemporánea, obstaculiza por sí mismo la facultad de fiscalización de la administración. En consecuencia, estas conductas constituyen un daño que habilita la imposición de la sanción, sin que sea necesario acreditar un perjuicio específico en cada caso. Este criterio ha sido sostenido de manera constante por la Sección Cuarta, entre otras, en las sentencias del 3 de junio de 2015, 8 de febrero de 2018 y 20 de septiembre de 2018.
En esa línea, la Sala precisó que el daño no se mide en función de su impacto en el recaudo, sino en el riesgo que genera la falta de información para el ejercicio adecuado de la función fiscalizadora.
Ahora bien, frente al argumento basado en la sentencia C-160 de 1998 de la Corte Constitucional, la Sala explicó que dicho precedente se refiere a los eventos de errores en la información suministrada, los cuales difieren de las conductas de omisión o envío tardío. En efecto, mientras no todo error tiene la capacidad de afectar la fiscalización, la falta de envío o su entrega extemporánea sí constituyen, por sí solas, un obstáculo para la administración.
No obstante, recordó que la Corte Constitucional ha señalado que no cualquier error en la información da lugar a sanción, pues en esos casos la administración debe acreditar que la inconsistencia afecta sus intereses o los de terceros. En igual sentido, la Sección Cuarta ha precisado que únicamente son sancionables los errores de contenido, que son los relacionados con datos o cifras obligados a reportarse y, de manera excepcional, algunos errores formales que dificulten la labor de fiscalización.
A partir de estas consideraciones, la Sala concluyó que no le asistía razón al demandante al exigir la prueba de un daño concreto para la procedencia de la sanción por no enviar información. En el caso analizado, resultó probado que la información no fue suministrada dentro del plazo establecido, lo que implicó una afectación a la labor fiscalizadora de la administración.
Aplicación del principio de proporcionalidad en la sanción por no enviar información.
En relación con el principio de proporcionalidad, la Sala analizó si la sanción impuesta se ajustaba a las circunstancias del caso, teniendo en cuenta que el demandante alegaba que el daño fue mínimo y que su conducta no había sido valorada adecuadamente.
Para resolver este punto, el Consejo de Estado recordó los criterios fijados en la sentencia del 18 de mayo de 2023, en la que se examinó la evolución del artículo 651 del Estatuto Tributario antes y después de la reforma introducida por la Ley 1819 de 2016. En ese precedente se explicó que, bajo la versión anterior de la norma, la DIAN contaba con una amplia facultad para imponer sanciones de hasta el 5 % de las sumas respecto de las cuales no se hubiera suministrado información, o esta se hubiera entregado de manera extemporánea o con errores.
Precisamente por la amplitud de esa disposición, la jurisprudencia fue construyendo criterios orientados a evitar que la Administración aplicara automáticamente el porcentaje máximo en todos los casos. El Consejo de Estado reiteró que la sanción debía graduarse atendiendo principios de justicia, razonabilidad y proporcionalidad, valorando las circunstancias particulares de cada conducta y el grado de afectación que esta generaba para la función de fiscalización.
Bajo esa óptica, la Corporación destacó que no era posible equiparar la falta absoluta de entrega de información con una entrega tardía. Ambas conductas afectan las labores de control de la Administración, pero no producen necesariamente el mismo nivel de afectación, razón por la cual debían recibir un tratamiento diferenciado al momento de determinar la sanción. La jurisprudencia entendió que aspectos como la oportunidad con la que el contribuyente corrige su actuación o colabora con la autoridad resultan relevantes para evaluar la proporcionalidad de la penalidad.
Por otro lado, la sentencia de unificación 2019 CE-SUJ-4-010 del 14 de noviembre de 2019 (Exp. 22185, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez) consolidó la jurisprudencia sobre la graduación de la sanción por no suministrar información bajo el régimen anterior a la Ley 1819 de 2016. En esta providencia, el Consejo de Estado estableció los porcentajes aplicables para determinar la sanción según el momento en que el obligado cumpliera con el deber de informar y según se regularizara o no la conducta infractora.
Asimismo, fijó criterios para los casos en que la información carecía de cuantía o esta no podía determinarse. Posteriormente, con la expedición del artículo 289 de la Ley 1819 de 2016, el legislador sustituyó la fórmula abierta que regía anteriormente y asignó porcentajes específicos para cada conducta sancionable: 5 % cuando se omite la entrega de la información, 4 % cuando se suministra con errores y 3 % cuando se presenta de forma extemporánea. Para los eventos en que la información no tenga cuantía o esta no pueda establecerse, la sanción se fijó en el 0,5 % de los ingresos netos o, en su defecto, del patrimonio del año anterior o de la última declaración del impuesto sobre la renta o de patrimonio.
En ese sentido, precisó que los principios de proporcionalidad y razonabilidad se materializan actualmente a través de estas reglas legales de graduación y de los beneficios de reducción previstos en la norma, así como en el artículo 640 del Estatuto Tributario.
La Sala concluyó que el Tribunal sí aplicó el principio de proporcionalidad, pues logró verificar si procedían las reducciones legales de la sanción y determinó que no se cumplían los requisitos para su aplicación, aspecto que no fue controvertido de manera específica por el demandante.
Inexistencia de la obligación de suministrar información
Frente a este punto, el Consejo de Estado concluyó que la información solicitada no se suplía con la información exógena reportada por terceros, pues se trataba de datos distintos que debían ser aportados directamente por el contribuyente, incluyendo detalles, soportes y explicaciones necesarios para la fiscalización.
Asimismo, precisó que la prohibición de exigir información ya disponible aplica únicamente respecto de aquella previamente suministrada por el mismo contribuyente, y no frente a la obtenida por la administración a través de otras fuentes. Además, en algunos casos, la información disponible no era suficiente para reconstruir completamente los cálculos requeridos. Por lo tanto, la Sala determinó que sí existía la obligación de suministrar la información requerida.
El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado la nulidad parcial de los actos administrativos, manteniendo la sanción por no suministrar información en los términos ajustados por el Tribunal.
Ver aquí Sentencia del Consejo de Estado 29629 del 2026.